江必新：民营经济促进法的理念展开与现实观照

江必新，湖南大学法学院教授。

(来源于法制社会期刊）囿于历史惯性思维的偏见，阻碍民营经济发展的藩篱仍隐秘存在。为从制度上破除对民营经济的认知偏见，进而解决民营经济发展所面临的现实性障碍，即将出台的《民营经济促进法》立足实践，围绕意识形态、市场准入、权益保障以及规范与服务等重点领域进行体系化立法构建，推进了我国法治经济建设进程。基于“历史—现状—文本”之交互逻辑，民营经济促进法草案的完善和后续实施应重点把握：全面理解和落实平等保护原则、多管齐下解决账款拖欠问题、确定和全面地贯彻信赖保护原则、理性地对待民营企业和民营企业家违法犯罪。

全文首发在《法治社会》2025年第2期第16-28页。如需全文，欢迎扫码查看本文完整电子书，或在中国知网下载。敬请赐稿《法治社会》！

民营经济促进法  平等保护  公平竞争  信赖保护

江必新：《民营经济促进法的理念展开与现实观照》，载《法治社会》2025年第2期，第16-28页。

引言 

一、民营经济的地位变化与发展现状 

（一）从“异己力量”到“重要组成部分”的转变 

（二）“民营经济”的发展现状 

二、民营经济促进法的理念展开 

（一）既强调营商环境的改善，又强调从意识形态上解决民营经济的定位问题 

（二）既强调平等对待和公平竞争，又强调合理的扶持 

（三）既强调服务保障，又强调规范经营 

（四）既强调权益保障，又强调对违法行为的制裁 

三、民营经济促进法的现实观照 

（一）全面理解和落实平等保护原则 

（二）多管齐下解决账款拖欠问题 

（三）确定和全面贯彻信赖保护原则 

（四）理性地对待民营经济组织及其经营者的违法犯罪问题 

余言 

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。党的二十届三中全会明确提出：“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策。制定民营经济促进法。”我国经济进入高质量发展阶段，民营经济受到了前所未有的重视，同时，其也对更高水平法治保障的需求日益迫切。在意识形态领域，民营经济“原罪论”等传统观念偏见仍然存在，近年“私营经济离场论”这一荒谬言论的出现，更是严重动摇和侵蚀了民营经济组织经营者的信心。在平等发展问题上，民营经济组织的市场准入局限、融资难等现实性问题依然存在。在权益保障方面，“远洋捕捞”式违规执法严重侵害了民营经济组织经营者的合法权益，“账款拖欠”问题很可能成为压死民营经济组织的“最后一根稻草”；加之民营经济组织产权刑事风险急剧上升，挑战不可谓不大。长期以来，民营经济专门立法在我国法律体系中遗憾缺失。随着民营经济的不断发展壮大，分散式立法和以政策为主的治理模式难以适应民营经济进一步发展壮大的现实需求。制定一部专门性、基础性的民营经济促进法，必要性和紧迫性不言而喻。

《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）自2024年10月10日向社会公开征求意见以来，受到社会各界广泛关注。《草案》围绕四方面展开：一是既强调营商环境的改善，又强调从意识形态上解决民营经济的定位和看法；二是既强调平等对待和公平竞争，又强调合理的扶持；三是既强调服务保障，又强调规范经营；四是既强调权利保障，又强调对违法行为的制裁。总体而言，《草案》对民营经济组织的生存权、发展权、产权、竞争权以及民营经济组织经营者的合法权益给予了关切和保障。值此契机，本文回顾民营经济的宪法地位变化历程，立足民营经济发展面临的现实问题，以“历史—现状—文本”之交互逻辑为实然，提出完善民营经济促进法的应然建议，以实质提升民营经济法治保障水平。《草案》的完善和后续实施应重点把握以下四个方面：一是全面理解和落实对民营经济的平等保护原则；二是多管齐下解决民营企业账款拖欠问题；三是确定和全面贯彻信赖保护原则；最后是理性地对待民营企业和民营企业家的违法犯罪问题。

在我国法律和行政法规层面，除《草案》外，暂未出现“民营经济”这一概念。在我国宪法层面，与之相近的概念有“非公有制经济”“个体经济”“私营经济”。时至今日，被人们所大量谈论和探讨的“民营经济”在宪法层面仍是以“个体经济”“私营经济”等非公有制经济形式存在。在法律层面，与之相近的有“个体工商户”“个人独资企业”等概念。故此，结合《草案》第七十六条所规定的“民营经济组织”的定义，下文所探讨的“民营经济”是指非公有制经济中除外资企业之外的其他经济类型。

（一）从“异己力量”到“重要组成部分”的转变

民营经济的发展并非一帆风顺，其发展历程与我国政治经济体制变化紧密联系。宪法作为根本大法，对我国经济、政治体制等方面进行了规定，具有至高无上的法律效力，审视“民营经济”的定位变化理应回归到宪法范畴。

在计划经济思维主导时期，“民营经济”在夹缝中艰难生存。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五条规定了我国的生产资料所有制形式包括全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制四种。从一定程度上讲，我国最初是承认“民营经济”合法性地位的，但从1956年“三大改造”完成到1977年改革开放前夕期间，情况发生了根本性扭转。在这二十年间，生产资料私有制基本上被消灭，“民营经济”的生存空间被极度挤压。1975年《宪法》和1978年《宪法》第五条规定了我国生产资料所有制形式仅包括全民所有制和劳动群众集体所有制两种，不再承认私有经济的合法性地位，即使是个体劳动也要引导其走向社会主义集体化道路。私营经济被看成计划经济体制外的产物，属于“异己力量”，不为法律所容许。1982年《宪法》对于生产资料所有制形式的规定继续沿用了1978年《宪法》第五条，但其第十一条所规定的“城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充”，实际上为个体经济发展成为私营企业打开了“法律口子”，但这种变化并不足以说明“民营经济”的地位发生根本性变化，因为1982年《宪法》只规定有个体经济，没有放开私营经济和非公有制经济。1988年修正的《宪法》在第十一条增加了“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。至此，“民营经济”仍属于“补充论”所证成之对象。

邓小平南方谈话以后，一系列重大理论和实践问题出现了新观点。1993年修正的《宪法》删除“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”这一表述，承认“国家实行社会主义市场经济”，肯定了社会主义市场经济的法律地位。社会法制环境开始朝着有利于“民营经济”发展的方向前进。

1997年召开的中共十五大明确指出了“个体、私营等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。1999年修正的《宪法》第六条明确规定了我国在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。该规定实际上明确了“民营经济”具有正式的宪法地位并受到宪法保障。至此，“民营经济”从社会主义经济发展的“异己力量”变为“重要组成部分”，实现了从“补充论”到“组成部分论”的历史性转变。2001年中国加入世界贸易组织后，我国个体经济和私营经济进入了快速发展阶段，“民营经济”在中国经济增长中扮演着越来越重要的角色，成为吸纳就业、推动创新和技术进步的重要力量。2004年修正的《宪法》确立了“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，并将“引导、监督和管理”非公有制经济转变为“鼓励、支持和引导”非公有制经济。该宪法修正案实际上反映了政府对“民营经济”的重视，旨在为其提供更加平等的法律地位和发展环境，“民营经济”的宪法定位发生了根本性变化，“民营经济”不再被视为“补充”或“辅助”角色，而是与公有制经济同等重要的市场主体。这一时期，为落实宪法精神，我国陆续出台了一系列包括税收优惠、金融支持、市场准入放宽等政策措施。其中，《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）的修订和实施，进一步优化了中小民营企业的营商环境。2018年《宪法》继续沿用了2004年《宪法》“民营经济”的表述，巩固了民营经济的法律地位。国家根据宪法制定和完善相关法律法规，同时有关采取各种举措，进一步强化了对民营经济的保护，如对民营经济组织实施“小微企业所得税优惠”“增值税改革”等减税降费政策；给予“定向降准”“设立科创板”等金融政策支持；通过“简政放权”“加强产权保护”“鼓励民间投资”等方面优化营商环境；实施一系列推动民营经济组织创新发展的措施；等等。基于历史和制度惯性，国家鼓励、支持和引导民营经济发展的政策导向不可逆转，民营经济法治保障水平只会越来越高。

（二）“民营经济”的发展现状

改革开放以来，我国民营经济经历了恢复发展、快速发展、转型发展与新飞跃几个阶段。在2018年召开的民营企业座谈会上，习近平总书记就如数家珍般地指出，民营经济在改革开放40年以来，“从小到大、从弱到强，不断发展壮大”，“贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量”。国家市场监督管理总局公布数据显示，截至2024年9月底，我国实有民营经济主体数量超1.8亿户，已经成为我国社会主义市场经济中最具创新活力、最具竞争力的组成部分，对推动我国经济的持续稳定发展贡献重大。然而，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段以来，各种消极论调与现象频发：民营经济遭受“离场”质疑，民营经济面临意识形态危机；民营经济组织参与市场公平竞争问题仍隐秘潜行，民营经济组织与国有企业参与市场经济活动同台竞技过程中仍受到事实上不公平对待；民营经济组织经营者在互联网上被无端抹黑案件频繁出现，其人格权遭受非法侵害问题突出；“远洋捕捞”等政府执法不规范行为突出，严重侵害了民营经济组织经营者合法权益、侵蚀民营经济组织发展信心；等等。这些情况都表明，民营经济在发展壮大过程中对法律保障的需求已经相当迫切。

我国《宪法》第十一条在确立民营经济宪法地位的同时，也确定了民营经济作为市场主体的权利和利益受到国家保护。在具体权益规定上，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）等法律规定保障民营经济组织的物权、债权、知识产权以及受到侵害后的法律救济权。近年来，党中央高度重视对民营经济组织与民营企业家合法权益的保障并出台了一系列政策，如2016年发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”；2017年发布的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，从财产权、自主经营权等多方面强调了对民营企业家合法权益的保障；2019年发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，从规范执法、知识产权侵权惩罚性赔偿、涉企诉讼规则和建立涉政府产权纠纷治理长效机制等方面入手，强调保护民营企业和企业家的合法财产。不可否认，从宪法、法律法规到政策，我国已经初步形成了保护民营经济及其经营者合法权益的法律体系。但对民营经济的立法来说，其在具体化、专门化和规范化等几个方面仍有改进空间。作为一国的根本大法，我国现行《宪法》固然对“民营经济”的法律地位予以了确认，但其规定上的原则化、抽象化的特性与促进民营经济发展工作过程中具体化的政策需求存在一定的制度落差。《民法典》《公司法》《中小企业促进法》《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》等法律的确为民营经济发展提供了一定的法律基础，但这些法律法规并非针对民营经济发展而建构的专门法律，在宗旨预设、规范架构与适用边界等方面难与民营经济发展的制度需求直接契合。就政策而言，近年来中央与地方政府也积极颁布一系列政策，如《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》《关于促进民营经济发展壮大的意见》等，以期支持、鼓励民营经济发展。但政策治理的位阶较低，规范效力有限，作为制度供给而言，对民营经济发展促进效果不足。从政策为主到法律为主、从计划为主到市场为主、从改造为主到保护为主，政府政策的变化呼唤着民营经济的专门立法。一言以蔽之，出台民营经济专门法律已经成为共识。

《草案》共九章七十七条，立足民营经济发展中面临的现实性问题，既是对民营经济发展经验的法治化总结，更是继续推进民营经济高质量发展的法治化保障。深刻理解其体系结构与制度意涵，是重视逻辑在法治建设中的作用的生动体现。具体而言，《草案》体现了以下四个方面的理念：

（一）既强调营商环境的改善，又强调从意识形态上解决民营经济的定位问题

民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，其健康发展不仅需要良好的外部环境支持，还需要社会对其价值和地位的正确认识与认同。

从改革开放初期依靠“优惠政策”吸引外资到高质量发展阶段更加注重“整体环境”的改善，我国经历了从招商政策优惠到营商环境优化的转变。党的十八大以来，我国始终把民营经济营商环境的改善摆在重要位置。党的十八届三中全会首次将“营商环境”作为党内正式文件的核心内容，之后各地营商环境改革的专门机构纷纷成立。《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》强调“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”。2020年施行的《优化营商环境条例》是我国优化营商环境方面的第一部综合性立法，为进一步优化营商环境提供更为有力的制度支撑。党的二十届三中全会强调，要“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”。从依靠招商政策到强调营商环境的改善优化，这实际上反映了我国政府从“政府主导型”向“市场导向型”转变的决心，体现了治理能力的现代化。

现阶段，营商环境已经成为塑造国家经济活力的决定性因素。《草案》以开宗明义的方式将“为优化民营经济发展环境……”之立法目的规定置于第一章第一条中，这既是对我国长期以来努力改善民营经济营商环境一贯做法的法律回应，也更为明确地向外界传达了我国持续改善民营经济营商环境的决心。营商环境作为由政府服务、市场活力、资源条件和社会环境等核心要素构成的多维度系统，其改善需要多方力量在多方领域共同努力。《草案》通过设置“公平竞争”“投资融资促进”“规范经营”“服务保障”“权益保护”等专章的方式，对营商环境的改善进行了系统性、体系化的立法规定。具体而言，“公平竞争”专章的核心在于打破市场壁垒和行政垄断，确保民营经济组织与其他市场主体在市场准入、生产要素获取、政府采购等方面享有公平权利。“投资融资促进”专章涉及民营经济组织的税收优惠、财政补贴、融资担保等支持措施，旨在解决民营经济组织融资难、融资贵问题。“规范经营”专章强调民营经济组织内部治理的完善以及通过法律手段督促企业在经营过程中遵纪守法。“服务保障”专章聚焦政府如何为民营经济组织提供更为高效的服务和支持。“权益保护”专章旨在保护民营经济组织及其经营者的各项合法权益。这些专章的设置以系统化的方式为民营企业提供了全方位的支持和保障，体现了立法者对民营经济发展的高度重视。

公正、透明的营商环境能够促进民营经济发展，而正面的意识形态又能够为民营经济提供更好的社会环境，减少歧视和误解。近年来，社会上出现了针对民营经济组织及其经营者的“错误言论”和对政策的曲解，比如，2018年9月12日，吴小平发表《中国私营经济已完成协助公有经济发展的任务，应逐渐离场》一文，认为发展私营经济仅作为一种阶段性工作，其历史任务已初步完成，应逐渐离场。“私营经济离场论”的出现严重动摇了民营企业的“军心”。这种对“两个毫不动摇”基本方略的罔顾和对国家政策的歪曲，严重影响民营经济的健康有序发展，应予以警惕和批判。作为维护国家政权的思想根基，意识形态与民营经济发展息息相关，从意识形态领域上解决民营经济的定位和看法，具有现实性和紧迫性。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上指出：“民营经济是我国经济制度的内在要素，民营企业和民营企业家是我们自己人。”2022年中央经济工作会议强调，“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”。2022年，习近平总书记在中央统战工作会议上强调：“必须促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”在全球化和信息化交织背景下，民营经济的发展不仅关乎经济指标的增长，更是一场深刻的意识形态的较量。

《草案》坚持宪法至上原则，贯彻习近平法治思想以及习近平总书记关于民营经济发展的重要论述，从意识形态层面强调了对民营经济的正确定位和看法。《草案》将“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”写入第一条，这一条款的设置体现了国家对民营经济和民营经济组织经营者的全面关怀，同时也为其提供了更为明确的发展方向。党的集中统一领导是中国特色社会主义的根本领导制度，也是民营经济组织成为社会主义市场经济内在要素的本质特征。《草案》强调了在民营经济发展过程中发挥党的意识形态引领作用（第二条第一款），“两个毫不动摇”既是理论指导也是实践路径（第二条第二款），以法律的形式明确了“民营经济”的法律地位、市场机会和发展权利（第三条），有助于在意识形态领域纠正对民营经济的认知偏差，增强社会对民营经济的认同感和尊重度。此外，《草案》第五条、第六条、第七条以及第八条从不同角度规定了民营经济意识形态。民营经济组织党建是新时代党建工作的重要组成部分，有效发挥党建引领作用能够有效提升民营经济组织的政治站位和发展质量。针对民营经济组织党建面临思想认识不到位、组织覆盖不全面以及活动形式单一等问题，《草案》第三十四条进行了回应。这些规定有助于通过意识形态工作推动民营经济领域的创新发展，加强民营经济实体的思想政治教育和文化认同，共同推动新时代中国特色社会主义的社会意识形态建设。

（二）既强调平等对待和公平竞争，又强调合理的扶持

《草案》强调平等对待与公平竞争，同时也注重合理扶持。平等对待确保民营经济能够在市场环境中公平参与竞争，而合理的扶持则为民营企业克服发展中遇到的困难提供了有力的支持。这无疑体现了对民营经济发展的全面考量。

《草案》设置了“公平竞争”专章，从市场准入平等、公平竞争审查、公共资源交易平等以及招标投标、政府采购等多个方面，强调保障民营经济得到平等对待，参与公平竞争。《草案》第十条关于“市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”之规定，回应了民营企业参与市场竞争过程中面临的准入“玻璃门”“弹簧门”等问题；第十一条设置了相应的监督程序和公众参与机制来强化制度实施中对民营经济组织的权利关注，与《公平竞争审查条例》形成制度合力，进一步落实和保障民营经济组织公平参与市场竞争；第十二条是关于各类生产要素和公共服务资源的依法平等适用之规定；第十三条明确“在制定、实施政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源等方面的政策措施时，平等对待民营经济组织”；第十四条则是明确“公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织”，“招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为”。另外，针对民营经济融资难、融资贵等现实性问题，《草案》第二十四条规定了“金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织”。这些条款的核心目的在于为民营经济创造一个更加公平的发展环境，扫除民营经济发展之制度障碍。

在强调平等对待和公平竞争的同时，《草案》又注重在尊重市场作用的前提下，对民营经济开展合理扶持。近年来，中小微型民营企业融资难、融资贵问题突出，中央与地方政府高度重视并出台了货币政策支持、财政政策支持、监管政策引导、直接融资支持、金融科技赋能等一系列扶持措施。如中央出台了《关于2021年进一步推动小微企业金融服务高质量发展的通知》《关于强化金融支持举措助力民营经济发展壮大的通知》《关于进一步推进全国中小企业股份转让系统发展的若干意见》等；地方政府也出台一系列措施，如《广东省人民政府办公厅印发关于加快推进科技金融深度融合助力科技型企业创新发展实施意见的通知》《浙江省推进小微企业园提质升级行动计划》等。有观点认为扶持政策能够有效提高民营企业竞争能力、激励民营企业加大投资，也有观点认为，扶持政策减少了民营企业融资约束，引发产能过剩并降低生产效率，对民营企业产生了不利的影响。普惠式的民营企业融资扶持政策供给在实践中存在精准性难题，只有坚持政策干预的适度性才能支持民营企业高质量发展。而民营企业在市场竞争中对土地、资金、人才等各类要素的获取相较于国有企业往往处于劣势，对民营经济进行合理扶持无疑具有参考价值。

正因如此，《草案》在体例安排上设置“投资融资促进”专章，对民营企业投资融资予以重点关注。如《草案》第二十条规定“对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务按照市场化原则实施差异化监管，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度”。传统的金融风险分担往往偏向于大型国有企业，而对民营企业的风险分担机制不够完善。设置合理的不良贷款容忍度可以更为灵活地向民营企业提供贷款支持，降低民营企业因信用记录或经营波动而融资受挫的可能性。第二十五条规定“支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资”。银行贷款是民营企业融资的主要来源，由于受信贷审批标准、抵押要求等限制，民营企业尤其是中小微企业往往难以获得足够的资金支持，“通过发行股票、债券”等直接融资的方式能帮助民营企业突破传统信贷的限制，从资本市场直接获取资金，为民营企业提供了更多元的融资选择。第二十六条规定“建立健全信用信息归集共享机制”。该举措旨在降低市场信息不对称对民营企业所带来的负面影响。此外，《草案》还强调从其他方面对民营经济合理扶持，如第十六条、第二十九条。在尊重市场规律的前提下，对民营经济的合理扶持不是简单地“输血”，而是通过优化政策环境、完善市场机制、强化法治保障等方式，激发其内生动力和发展潜力。这种扶持既符合市场规律，又能有效应对经济下行压力，实现经济长期健康可持续发展。

（三）既强调服务保障，又强调规范经营

党的十九大报告中指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。在高质量发展阶段，单纯的规模扩张和短期盈利的提升已经难以成为民营经济可持续发展的长期保障，制度支持对于推动企业经营模式转型起到关键作用。民营经济促进法作为一部旨在促进民营经济健康发展的法律，既强调政府对民营经济的服务和支持，也明确了民营经济组织在经营过程中的规范和责任。

民营经济的高质量发展离不开政企的良好沟通与互动。《草案》第四十四条对国家机关及其工作人员在促进民营经济发展工作过程中的行为作出规定，并要求各级人民政府及其有关部门建立政企沟通机制。这既有利于规范国家机关及其工作人员的涉企行为，也有利于促进政府与企业之间的信息共享。《草案》第四十五条规定政府在制定涉企政策时应当注重听取民营经济组织以及行业协会商会的意见建议，在实施前应当根据实际情况留出必要的适应调整期。民营经济组织作为市场经营活动的直接参与者，对行业动态、市场需求和技术趋势有深刻的理解。行业协会商会作为同一行业内的企业自愿组成的社会团体，既了解行业的技术发展和市场趋势，也能综合考量整个行业的需求与利益。政府在制定涉企政策时兼听两者的意见建议，可以达到平衡政府与企业、个体与行业利益的目的。而给予企业相应的适应调整期来理解和准备应对新政策，可减缓因新政策过于激进或不切实际导致企业难以适应所带来的负面影响。《草案》第四十七条所规定的“有关部门为个体工商户转型为企业提供指引和便利”，有助于个体工商户提升现代企业制度建设水平，进一步增强市场竞争力。当前，民营经济组织的高层次人才匮乏已经成为制约民营经济组织创新的重要因素。对此，《草案》第四十八条在人才培养、招工用工、人才激励等方面作出了回应。此外，《草案》第四十九条体现了“无事不扰、有事少扰、有求必应”的服务保障模式，将政府行政理念和服务质量推向一个新的高度，有效减少了对民营经济组织正常经营活动的干扰。

民营经济体的规范经营不仅是民营经济发展壮大的内在要求，也是法治经济、市场经济逻辑下的应有之义。随着民营资本规模的不断扩大，资本运作的复杂性在不断增加，完善资本行为制度规则有助于规范资本运作行为，防止资本无序扩张和恶意竞争所带来的负面影响。《草案》第三十七条强调支持民营资本服务经济社会发展的重要性，并提出完善资本行为制度规则、规范和引导民营资本健康发展。针对当前民营经济组织存在的现代企业制度建设相对滞后、产权结构不合理、管理体制不健全等问题，《草案》第三十八条强调完善民营经济组织内部治理结构、管理制度等；建立完善现代企业制度。民营经济组织由于内控机制、财务会计制度不规范，专业审计督察力量不健全，合同审核不严格等原因致使“内贼”多发，严重损害了民营经济组织的财产权。对此，《草案》第三十九条、第四十条作出了相应的规定，以引导民营经济组织不断完善财务管理、廉洁制度。随着民营经济快速发展，部分企业在追求利润过程中暴露出了社会责任缺失的问题，引起社会普遍担扰。习近平总书记指出：“民营企业家要讲正气、走正道，做到聚精会神办企业、遵纪守法搞经营，在合法合规中提高企业竞争能力。”对此，《草案》第四十一条、第四十二条对民营经济组织对内、对外社会责任的承担进行了相关立法回应。

（四）既强调权益保障，又强调对违法行为的制裁

未来的民营经济促进法既是保护民营经济组织经营者权益的法，更是全面保护民营经济组织权益的良法。为此，《草案》设专章强调了民营经济组织及其经营者合法权益的保障。第五十六条对包括民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益进行兜底保护，这既回应了当前日益突出的权益保障问题，又契合了民营经济未来发展的法律需求。2022年“两会”期间，《关于坚持依法治国落实司法公正保护企业家人身财产安全的建议》这一提案备受关注，这实际上反映了企业家人身财产安全面临着严峻形势。有鉴于此，《草案》第五十七条强调了民营经济组织及其经营者人格权益的保护。《草案》第五十八条、第五十九条、第六十条、第六十一条分别从限制人身自由的措施，财产征收、征用，涉案财物的查封、扣押、冻结，区分罪与非罪等方面，对民营经济组织及其经营者的合法权益进行了针对性的保护规定。“违规异地执法”严重侵害了民营企业家的合法权益，侵蚀了民营企业的发展信心，对法治建设和营商环境造成了极大的破坏。对此，《草案》第六十二条进行了专门规定。根据2020年的统计数据，全国政府部门和大型国有企业拖欠民营企业账款超过8900亿元，政府、国有企业拖欠民营企业账款已成为民营企业面临的痛点问题。对此，《草案》第六十五条、第六十六条、第六十七条从不同方面进行立法回应。此外，本次民营经济专门立法还涉及“政府信赖利益”机制的完善，即《草案》第六十八条，下文将会对此重点展开，在此不再赘述。

社会主义市场经济本质上是法治经济。无论是公权力机关、法人或者自然人，都必须遵守国家的法律法规，任何违法行为都会受到法律的制裁。须知民营经济促进法强调权益保障和违法行为制裁的结合，遵循“放管服”的改革理念，既要“放活”市场，又要“管好”秩序。因此，《草案》设置“法律责任”专章，不仅强调对在市场准入（第六十九条）、异地执法（第七十条）、民营经济组织及其经营者的合法财产（第七十一条）、违规拖欠民营经济组织账款（第七十二条）等方面阻碍民营经济发展的违法行为进行制裁，也强调了对民营经济组织及经营者在市场活动、经营过程中违法、违规行为的制裁。《草案》既强调权益保障，又强调对违法行为的制裁，这种平衡不仅有利于激发民营经济的活力，还能确保其在法治轨道上健康发展，最终实现经济效益和社会效益的双赢。

尽管目前仍是立法草案形态，但作为我国法律史上民营经济专门立法的首次尝试，民营经济促进法立足实践，对阻碍民营经济发展的多个领域问题进行了体系化立法回应，堪称全面提升我国民营经济法治保障水平的里程碑工程。在《草案》经历修正期待颁布之前，结合文本内容以及立足当前民营经济发展之急需，笔者认为民营经济促进法的完善和后续实施应有充分的现实观照，具体而言应重点关注以下四个方面。

（一）全面理解和落实平等保护原则

民营经济平等发展既是宪法的要求，也是我国法律体系的共同理念。平等保护原则作为民营经济立法的重要内容，在《宪法》《民法典》《公司法》《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》等法律法规中均有体现。在宪法层面，平等既作为我国宪法的基本精神，也是经济权利保障的一项基本原则。在地位的确认上，《宪法》明确规定了“多种所有制经济共同发展”原则和“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。在对民营经济合法权益的平等保护上，《宪法》规定任何组织或个人不得非法侵犯民营经济的合法权益。民营经济受到平等对待和公平参与市场竞争是受到《宪法》确认和保护的。在法律层面，以《民法典》为例，《民法典》作为民商事领域的根本大法，构建了私法领域平等保护原则的整体框架，是国有经济和民营经济平等理念的根垓。《民法典》第四条规定：“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”此外，《民法典》对民营经济的保护还延伸到对人身权利、财产权利以及其他合法权益等领域。在政策层面，《优化营商环境条例》明确规定了“权利平等、机会平等、规则平等”的基本原则，强调对包括民营经济等各种所有制经济提供平等保护和资源支持。2024年实施的《公平竞争审查条例》以限制行政权力影响市场公平竞争为制度目的，强调保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。综上，《草案》所坚持的“平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展”四大原则是宪法和“两个毫不动摇”基本方略的法治化延伸，也与我国现有的法律与政策一脉相承，堪称对民营经济平等保护的集大成者。未来在法律的适用中，全面理解和落实平等保护原则，需要在理念上关注形式与实质的平等，落实中注重同等与差异的对待。具体而言：

1.注重形式平等，更注重实质平等

作为平等的两个维度，形式平等仅关注原则式的公正而不关注结果上的公正，而实质平等是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所致的事实上的不平等，给予“弱者”更优厚的待遇而实现社会正义。在平等保护民营经济的语境下，形式平等表现为法律和政策上给予民营经济的平等对待，而实质平等则强调民营经济在实际结果和机会的公平。所谓更加注重实质上的平等，《草案》将其表述为“享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。基于民营经济面临的现实性障碍，在促进民营经济发展过程中必须采取实质性的措施，比如特殊的扶持和帮助，才得以真正实现事实上的公平。结合民营经济组织实际需求落实实质平等的要求，需要做到同等情况同等对待，不同情况差别对待。

2.同等情况同等对待

《宪法》中的市场经济条款、《民法典》《反垄断法》的相关法律以及近年来的《公平竞争审查条例》和“民营经济31条”法规政策为民营经济组织受到同等对待提供了法律支撑。在市场准入的负面清单外，国有企业与民营经济组织的市场准入、市场要素的获取以及政府采购、招投标等领域，民营经济组织和国有企业在同等情况下受到同等对待，即无论企业所有制形式如何，在相同的条件下，无论是企业规模大小、影响力强弱，都应当平等适用法律、享受同等待遇。从市场主体角度讲，民营经济与其他所有制经济在法律地位上是平等的。国有企业作为具备政治和经济功能的混合体，通常兼含公共性和企业性，除追求经济效益外，在某些领域可能承担更多的国家战略任务和社会责任。而民营经济组织的目标通常更倾向于追求经济效益和股东利益最大化。两者在功能定位、历史背景、社会使命等各方面存在显著差异，因此不能机械地、不加区别地同等对待国有企业与民营经济组织，即：同等情况同等对待，但不是简单的一视同仁。

3.不同情形差别对待

我国1.8亿户民营经济主体中，因发展阶段（初创期与成熟期）、行业属性（高新技术企业与传统产业企业）、地域分布（东部沿海与中西部）和发展规模（中小微企业与大型企业）等因素存在较大差异。在类型划分上，民营经济又可分为个体经济、私营经济、混合所有制经济等不同类型。在政策扶持上，中小微企业可能需要更多融资支持；大型企业可能需要更多国际化引导；高新技术企业可能需要更多研发补贴；传统产业企业可能需要转型升级帮助等。可见必须坚持具体问题具体分析，坚持问题导向，采取适当、合理、必要的区别对待的方式和措施，避免出现“一刀切”的情况。平等保护民营经济的实质是反对歧视、反对偏袒。当前，需以宪法为核心，落实非公有制经济的宪法地位。以民营经济专门立法为基础，其他单行立法为补充，形成对民营经济多层次、全方位的平等保护。

（二）多管齐下解决账款拖欠问题

民营经济组织在与政府或国有企业交易过程中，受交易地位上的不对等、权力缺乏监督以及救济路径不畅等原因的影响，民营经济组织的账款被长期拖欠的现象十分普遍。民营经济组织账款拖欠问题不仅涉及民营经济组织合法权益的保障、企业生产与可持续发展等微观层面，其影响还延展至诚信政府建设、维护经济稳定发展等宏观层面。中小微民营经济组织利润微薄、抗风险能力弱，可能会因账款被长期拖欠导致资金流断裂而陷入经营困难甚至破产的情况。企业员工可能因企业陷入经营困难而被裁员，影响就业稳定和消费能力。如果是政府拖欠企业账款，还直接关系到政府诚信形象，成为制约中小企业创新的主要瓶颈。正因如此，中央层面高度重视并开展全面清理拖欠企业账款工作。《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》提出要“建立清理和防止拖欠账款长效机制”，并“加快及时支付款项有关立法”。2020年颁布的《保障中小企业款项支付条例》更是展现出政府保护中小企业合法权益、优化营商环境的决心。

2024年12月审计署公开的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》提及“拖欠企业账款有所新增问题”，说明民营经济组织账款拖欠问题的复杂性和紧迫性。《草案》把解决政府、国企拖欠民营企业账款作为一个重点问题，体现了国家支持民营经济发展的决心。然而，在处理拖欠民营企业账款这个问题上，需要考虑政治、经济和社会等多方面因素。在经济下行、地方财政压力增大的背景下，需要考虑到各地区、各层级地方政府的实际清账能力以及维护好政府的公信力。解决民营企业账款拖欠问题要多管齐下，可以通过民事的、行政的，甚至是其他合法合规的手段杠杆来加以解决。但必须防止“一刀切”，要实事求是，因案施策。不仅要健全拖欠企业账款清偿的法律法规体系和司法机制，也要加强对政府投资项目和项目资金监管、采购支付监管，督促国有企业规范和优化支付管理制度等，多管齐下保障民营经济组织及其经营者的合法权益。

（三）确定和全面贯彻信赖保护原则

民营企业的信赖利益关乎企业发展信心，也涉及政府公信力的评价。近年来，地方政府因“不兑现承诺”“不履行合同”而导致民营经济组织信赖利益受损事件时有发生。这里的关键在于，政府应当如何树立在市场中的信赖，如何对信赖加以确定和全面的保护。信赖保护原则作为行政法领域的重要原则，旨在保护公民、法人和其他组织对行政机关之行为的合理信赖，在维护权利平等、建设法治政府、实现市场经济良性发展上具有巨大价值。为保障民营经济组织的信赖利益，我国制定了一系列政策。如2016年中共中央国务院印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》就已关注到民营经济领域的信赖利益保护，针对一些地方政府政策不连续、“新官不理旧账”等问题作出规定，明确提出“不得以换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”的要求。2019年中共中央国务院发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》当中，提出了“建立政府诚信履约的机制”，要求政府要履行好与民营企业依法签订的各类合同，建立政府失信责任追溯、承担机制以及补偿机制。2023年国家发改委发布的《关于完善政府诚信履约机制优化民营经济发展环境的通知》提出“着力解决朝令夕改、新官不理旧账、损害市场公平交易，危害企业利益等政务失信行为”。可见，我国一直高度重视对信赖利益的保护。

信赖保护原则是一个规则保护体系，要全面地把握和利用，既要维护国家利益和公共利益，也要维护政府的诚信形象，同时还要维护民营企业的合法权益。处理好这些关系，需要构建一系列的规则，科学地设定信赖保护的要件和条件。这在公法上有一套成熟的规则。如行政许可法规定，政府基于公共利益需要可以依法变更或撤回行政许可。可见，为了公共利益和国家利益不兑现承诺是可能、可以、也允许，不是绝对的。信赖保护原则是民营经济专门立法的重要原则，将信赖保护原则的基本内涵转化为兼具合法性、合理性和可操作性的具体法律条文，可以为民营经济和民营企业发展提供良好的发展预期。在民营经济促进法中确定和全面贯彻信赖保护原则对于规范政府行为、稳定企业发展信心以及提高政府公信力必将发挥至关重要的作用。

（四）理性地对待民营经济组织及其经营者的违法犯罪问题

法律面前人人平等，无论是国有企业还是民营经济组织，其违法犯罪行为都必须受到制裁。但对违法犯罪行为的管控和打击，必须在法治的框架内进行。在实践中，针对民营经济组织及其经营者的违法犯罪行为应做到以下几点：

1.必须坚持法不溯及既往

法不溯及既往体现了法律的可预测性和稳定性，它要求法律只适用于其生效之后的行为，不得对法律颁布之前的行为进行追溯评价。这一原则具有宪法上的意蕴，当然也适用于民营经济促进法。我国民营经济发展经历了一段高速增长时期，与民营经济相关的法律政策既有数量上的增加表现，又有内容上的前后不一致。民营经济组织在经营活动中往往面对复杂多变的法律环境，尤其在法律环境不断变迁的背景下，从商事登记到税收登记，从知识产权保护到反垄断规制，每一项法律的调整都可能对其产生重大影响。在全面依法治国的大背景下，法不溯及既往的贯彻实施关系到企业的经营安全和发展信心。只有坚持这一原则不动摇，才能真正实现对民营企业的合法权益的保护。因此，在处理民营企业历史行为案件时，要充分考虑历史背景和发展阶段，避免简单粗暴地用现行标准评判过去行为，严格审查案件事实和法律适用，确保裁判结果符合法不溯及既往。此外，在立法层面上也要明确规定法律的时间效力范围，细化溯及力的具体规制。

2.必须坚守法律底线和红线

依法办事是处理民营经济问题的基本原则，既体现了对法治精神的尊重，也是对市场规律的遵循。市场经济本质上是法治经济。民营经济组织作为市场经济的重要主体，其合法权益受法律保护，但同时也应承担相应的法律责任。支持和促进民营经济发展，不意味着民营经济获得了“免死金牌”。对于出现违法犯罪行为的民营经济组织或其经营者，执法机关“置之不理”的情形不能也不应该发生。某些地方政府为了招商引资，可能会对“请来”的企业有网开一面的承诺甚至行为，从长期来看这会破坏市场秩序，反而不利于地方经济发展。在市场经济中，行政机关的角色应当是服务者和监管者，而非干预者或操纵者。公权力过度干预市场、侵害企业自主权，这既突破了法律红线，也可能会滋生“权力寻租”等不良现象。此外，部分突破法律底线和红线的行为严重侵害了民营经济组织及其经营者的合法权益。如部分地区的执法机关出于个人或部门利益驱动，在没有管辖权的情况下，违法违规采取异地抓捕民营企业家，查封、冻结，甚至划转外地企业和个人财产等不法措施。2024年10月广东省省情调查研究中心发布的一份报告指出，2023年到2024年间，广州市近9万家企业遭到异地执法，部分案件背后似乎存在逐利性执法动机。这些问题都值得我们警惕和反省。

3.把对民营企业的负面影响降到最低限度

民营经济组织是员工、股东和客户等多方的利益的承载者，其经营状况直接影响着上下游产业链、就业市场和地方经济的发展。在处理民营经济组织或其经营者违法犯罪时，必须综合考虑执法手段和社会效果，避免过度执法或不当曝光可能会对企业声誉造成严重损害，甚至导致企业倒闭的不良后果。应坚持比例原则，用最低的成本、最小的侵害，实现行政管理目的，防止“办理一起案件，垮掉一个企业，失业一批职工”的现象发生。在调查和审理过程中，应避免进行不必要的检查、查封或扣押，审查应当限定在必要范围内。应精准打击违法犯罪行为，区分企业法定代表人与企业的责任边界，避免将个人行为与企业整体混为一谈。对民营经济组织的单位犯罪和民营企业家的违法犯罪活动，要依照刑法等有关规定处理，也要依法保护民营企业家的人身和财产安全，保护其知识产权和人格权等精神方面的权益，力求全面保护。在涉及财产保全时，应采取“活封活扣”的方式，避免“一刀切”式的冻结或查封，防止企业因资金链断裂而陷入危机。

从传统产业到新能源汽车、人工智能大模型等新兴领域，我国民营经济组织展现出了极其顽强的生命韧性与创新活力。然而，囿于历史惯性思维的偏见，阻碍民营经济发展的藩篱仍隐秘存在，我国制度优势和民营经济真正实力有待进一步开发。民营经济促进法作为我国首次针对民营经济领域的专门性立法，打破了民营经济相关规定分散在其他单行法律以及长期依靠政策治理的窘境，进一步提升了我国民营经济法治化保障水平。必须以习近平法治思想为理论导向，以新时代中国特色社会主义的实践为问题导向，以提升对民营经济法治化保障水平为目标导向，以民营经济健康可持续发展为结果导向，激发民营经济促进法不断完善的内生能力。在党中央的集中统一领导下，我国民营经济的法治化保障水平必将得到持续性提升，民营经济必将发挥更加重要的作用，迎来更加广阔的发展舞台和更加光明的发展前景。

（责任编辑：张凇纶）